撰文者：吳宗憲(臺南大學行政管理系教授)


一、修憲要成功需要動物保護等新時代價值支持

知名的制度經濟學家D. North，對於制度如何設計，有其獨到的看法。他認為制度必須使人類社會能夠持續有效率的運行，才是好制度。

效率分為兩種，一種叫作配置效率，另一種叫作調適效率，簡單地說，配置效率就是，制度的設計應該要讓同一個世代的各種社會階層之間的不公平現象降到最小，例如，上一個世代，為了讓比較基層的民眾能夠攝取足夠蛋白質，發明了巴特利籠養雞的方法，使基層民眾能夠以較低的消費取得蛋白質。

但是制度通常會具有路徑依賴的問題，前面的制度在鞏固之後，即便在生態及社會變遷後不符需求，但制度仍然會存在，這樣就會影響到另外一種效率--「調適效率」，白話來說，就是前世代的制度設計，並沒有隨時間而調整，造成了不同世代之間的不公平，以巴特利籠養雞為例，這種制度會造成動物的痛苦，造成環境的污染，增加疾病的傳播，但前一個世代已經習慣這種模式，即便會造成後面世代的永續發展問題，卻無法解決。

當前全球或台灣面臨的最大問題，便是地球的氣候與動物、生態的惡化非常劇烈，但憲法作為根本大法，卻沒有辦法面對這樣的問題，嚴重缺乏調適效率。之所以如此，主要的原因有幾，首先，是修憲門檻過高[1]，使得問題即便非常嚴重，仍然無法進行修憲。其次，各種公民權的年齡未能往下延伸，因此新世代關注的價值無法被主流政治納入考慮，最後，則是年輕一代關注的價值，諸如氣候變遷、動物保護、居住正義等，沒有進入修憲議程。

為了讓修憲能夠爭取社會更廣泛的支持，以便通過門檻，以新時代價值作為訴求作為修憲的主軸，會是最好的策略，若能順利將修憲門檻降低、降低公民權年齡、將氣候變遷、動物與生態保護等無爭議但新世代認同的議題一舉通過，將可保台灣未來的永續發展。也因為道德正當性，包裝上述議題作為一個修憲主軸，也可以獲得社會廣泛的認同。

二、動物保護要成功也必須要修憲

我國即便已有野生動物保育法、動物保護法，但當他們與民法、刑法等其他法令權衡時，往往不被考量，舉例來說，在野生動物的議題上，各項企業開發案就大喇喇地分布在石虎棲地上，在實驗動物議題上，當健康食品進行沒有必要的動物實驗時，衛福部曾堅持仍需進行動物實驗(民視新聞網，2020)，在同伴動物關在炙熱的車子裏，警察主張狗本身是財務，與車窗同屬財產法益，跟人的生命、身體法益不一樣，致車內動物悶死」(趙若竹，2020:22)，在經濟動物議題中，明顯違反動保法中"動物福利"規範的神豬飼養，農委會只能尊重"神豬作為祭祀酬神牲禮係國內民間信仰及常民文化"而不予處罰(農委會，2012)。修憲，只是卑微的請求，希望讓動物保護的價值未來在與其他法益相衝突時，能夠有一絲被考量的空間。

至於修憲條文的內容，各國早有立法例，大致可分為簡易型與完備型兩種。

•       簡易型
德國基本法§20a：「國家應保護自然生態及動物」（2002年6月增訂「及動物」三字）。

•       完備型
瑞士聯邦憲法第80條規定(1999年)：
(一)聯邦得公布動物保護之法令
(二)動物保護法另包含之項目(略)
(三)執行動物保護事項屬各邦之權限。

•       簡易型

--經濟及科學技術發展，應與動物保護、環境及生態保護兼籌並顧(增修條文第10條)(洪申翰， 2021.4.30一讀)

•       完備型

--「國家應重視動物保護，完備動物保護願景、法制、動物倫理、動物福利及權利之基礎建設」(劉建國， 2021.5.14一讀)

--「動物非物，具有感知能力，享有生命尊嚴，此客觀價值應受國家法律特別保護。」(蔡壁如，2020.12.24一讀)

--「I維護地球永續發展及尊重生命，政府應保障生物多樣性，重視動物保護及其生存環境。

II國家應完備動物保護願景、法制及重視動物福利，當動物或其生存環境受不當侵害時，

人民或公益團體得向政府、企業及個人提起訴訟。」(鄭麗文，2020.10.6一讀)

--「國家應保護環境、自然生態及動物權益，經濟及科學技術發展，應避免危害環境、自然生態及動物生存權。」(林奕華，2021.2.26一讀)

--「I為維護地球發展之永續性及生物多樣性，國家應重視自然之生態環境，建構及培養人類對其他生物之尊重與包容。

   II國家應立法規範積極保障動物權益，以完備動物生存之福祉。」(陳椒華，2021.9.30一讀)

第10屆立委修憲工程至今付委的75個提案中，有8案跟動保入憲有關，提出動保入憲的委員，國民黨有4位，民眾黨與時代力量各1位，民進黨共有2位。洪身翰甚至還是去（2021）年環境日蔡總統接見全國NGOs環境會代表時，親口指定就動保入憲議題與民間團體溝通的窗口。由於朝野四黨都有委員提案，可說具有跨黨派共識，而委員的提案條文內容，亦可區分為簡易型與完備型。

有些民眾誤解動物保護入憲將賦予動物權利，這點必須嚴肅澄清，從條文內容可知，動保入憲目的，非但不是要求動物具有人們所享有的權利，只是卑微地希望，人們在必須利用動物的情況下，應考慮到動物不應受不必要的痛苦，只是卑微地希望，未來政府機關在執法時，多將動物受苦納入眾多法益當中，進行考量。

聯合國在多年前已提出「人類、環境、地球，必須健康一體(One Health)、福利一體(One Welfare)」的概念，當新冠疫情持續席捲全世界的此時，世人應更能體會這一概念的重要性。而我國在「環境保護入憲」28年之後，如果能將動物保護入憲，將可繼德國、瑞士、奧地利、盧森堡、埃及、巴西、土耳其及俄羅斯等8個國家之後，擠身尊重動物生命及生態保育的國家之列。

[1] 憲法原第174條規定門檻已高：
憲法之修改，應依左列程序之一為之：

一、由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。二、由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。
嗣後，增修條文第12條後，修憲門檻更高：

憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。